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香港如何監督警察
點擊:11954 次 添加時間:2014-12-21   

兩層投訴機制

自己人調查自己人 外部人監察內部人

一名在押囚犯,投訴高級警員疏忽職守,警務處投訴警察課(警方處理市民投訴的機構)調查后認為,投訴“無法證實”。資料報送監警會要求通過,監警會不同意,打回投訴警察課,改為投訴“無法完全證明屬實”。監警會再次打回,投訴警察課最終認定投訴“獲證明屬實”,并對高級警員作出訓喻,投訴處理獲得通過。

這起一波三折的真實案例,生動展示了香港警察投訴案的處理全過程。20122013年度,監警會共通過了2489宗投訴警察課處理的投訴個案調查結果,涉及4884項對警務人員的指控。這一年度,監警會對調查結果分類提出401項質詢,176項被投訴警察課全面接納,因此修正調查結果166項。

根據香港法定的兩層投訴警察機制,警務處投訴警察課專責處理和調查市民對警務人員的投訴,該課在運作上獨立于其他警務單位,以確保投訴得到公正公平的處理。

投訴警察課完成投訴調查后,會把“須匯報投訴”的調查報告提交監警會,以審核和覆檢投訴警察課的調查,確保公眾對警務人員的投訴得到公平和公正處理。如果發現疑點,監警會將向投訴警察課要求澄清或提供更多資料。

在處理投訴警察中扮演關鍵角色的監警會,全稱是“獨立監察警方處理投訴委員會”。這是一個“法定機構”,意思是它的地位、職能等,由特別的法律確定,在公共事務中扮演一定角色。這個“法”,即香港法例第604章《獨立監察警方處理投訴委員會條例》。

根據《條例》,監警會的主要職能包括:觀察、監察和覆檢警務處長對投訴的調查處理,并向處長或行政長官作出建議;監察警務處長對與投訴有關的警隊成員采取行動,并向處長或行政長官提供意見;在警隊制度中,找出會引致投訴的不足之處,并向處長或行政長官作出建議。

這些職能,都是“建議”“意見”,監警會是不是沒有實權?監警會主席郭琳廣解釋說,監警會最大的權力,是一票否決權——沒有監警會同意,投訴處理無法通過。

監警會不但監督個案,也監督制度。2012/2013年度,監警會就改善警隊制度提出了11項建議,6項被全面采納。比如,對撿獲財物的處置程序,就因為監警會的建議而作出修改。按照香港警方處理拾獲財物的程序,市民撿到財物交到警署,警方會給一個收據,三個月內無人認領,財物即歸拾獲者所有。但是,智能手機中有大量個人隱私,警方顧及保護隱私,未必會把手機交給拾獲者,因此引發多宗投訴。監警會建議,在收據中列明,拾獲財物中如有個人資料,警方又無法永久刪除,不能把財物歸于拾獲者,提前向拾獲者說明白,以避免糾紛。警方從善如流,做了相應修改。

另一個案例是,一對夫婦在自動取款機撿到1900元,交給警署,三個月后,警署通知他們,款項無人認領,可歸拾獲人。但是,失主到另一個警署報了案,被列為盜竊案,撿到錢的夫婦因此遭到警方盤問。

這對夫婦認為,警方電腦系統沒有使兩個警署的案件互通信息,警員也沒有清楚向他們解釋盤問原因。因此提出投訴,雖然最后投訴人撤回投訴,但一名警署警長因沒有仔細審查導致沒有妥善處理案件,因而被加一項“未經舉報但證明屬實”的“疏忽職守”指控。

案件并未就此結束。監警會建議警方改善有關指引,防止類似投訴再次發生。警方已經開始檢討相關程序。

獨立法定機構

委員全部為兼職 由行政長官委任

香港的監督警察投訴制度,也是歷經數十年演變,通過不斷學習、完善,才成為目前的狀態。 現任監警會主席郭琳廣,是一位專長于并購的律師,今年6月被行政長官任命為主席。他與三名副主席,以及另外20名委員,共同組成“獨立監察警方處理投訴委員會”。委員來自律師、議員、醫生、學者等各行各業。為了保證獨立性,委員不能在警隊服務過。

郭琳廣介紹,所有委員都不是全職的,但委員們又不是“義工”。“義工是自己主動要求做,這個是政府請我來做。”委員們不拿工資,政府僅支付象征性的津貼。“這是香港一些咨詢機構的傳統。”郭琳廣有自己的律師行:“香港政府不會養我,我還要照顧自己家人。”

委員們全部由行政長官委任,如何保證獨立性?

郭琳廣解釋,首先,獨立性有法律保證。《條例》提供了一個法律框架,監警會直接向行政長官報告,必須根據法律做事。其次,獨立性還靠長期形成的文化。“比如,行政長官委任我們,但委任之后就是獨立的,他就不可以干預任何事務,政府保安局也不能干預我們。”此外,來自傳媒、公眾的監督,也是確保監警會獨立性的重要保障。

監警會有40多名全職雇員,包括審核主任。他們負責調查投訴警察課提交的案例。審核主任大部分是從廉政公署、警務處、海關等紀律部隊退下來的員工。“他們有豐富的關于警隊的知識經驗,對工作很有幫助。”

監警會還推行觀察員計劃,有110名由保安局局長委任的觀察員。投訴警察課會在與投訴人、被投訴人或證人會面前通知監警會,監警安排觀察員出席。觀察員還可以對會面搞“突擊檢查”。觀察員的角色僅僅是觀察匯報,不會做出任何干預,也不會發表個人意見,以免影響公平。事后,他們會向監警會提交報告,匯報會面和證據搜集有沒有不妥之處。

郭琳廣解釋,觀察員雖然由保安局長委任,但向監警會匯報,獨立性也有保證。委員、全職雇員、觀察員各司其職,共同組成了郭琳廣麾下的這支監警隊伍。“算起來一共有170人。”

2012/2013年度,監警會共就投訴提出了938項質詢、建議,其中一半被投訴警察課接受,其余則是投訴警察課補充說明后,監警會接受。“監警會的獨立性,由此可見一斑。”郭琳廣說。

警隊與監警會

非“貓鼠關系” 是“伙伴關系”

在不少人心目中,監警會監督對警察的投訴,兩者應該是對立的“貓鼠關系”。但是,郭琳廣認為,兩者是“伙伴關系”。

“我們和警隊不是對立的,我們同乘一條船。”郭琳廣說,伙伴關系源自目標一致,雙方都希望提高警隊服務質量,減少市民投訴,監督投訴符合警隊自身利益。“我們做的事情,要求他們做的事情,都是為了他們好。”

事實也的確如此。近年來,針對投訴個案,監警會向投訴警察課提出的質詢、建議總數逐年下降,從2009/2010年度的2000多項,一路下降到2012/2013年度的不足1000項。投訴警察課接受質詢、建議的比例,也越來越低。從2009/2010年度的70%,下降到目前的50%

對這兩組數字,郭琳廣的解讀是,監警會作為法定機構工作了五六年,向警隊提出各種建議,警隊的制度更加完善了,認真吸取了監警會的意見,現在的很多調查已經融入了之前監警會給他們的建議,并體現在了數據上。

郭琳廣說,監警會不但要對投訴人公平,對被投訴人也要公平。“我們的制度目標是好的,但是也要防止一些人為泄私憤而惡意濫用投訴制度。”

郭琳廣特別強調信任。“社會上的不同崗位,都要有互信,否則很多事情無法進行。”他說,如果監警會不信任警隊,要求親自調查投訴,而非目前由警隊內部調查,那么處理投訴的時間要長很多。而且,監警會是獨立的,每一項調查都要找律師,被調查警員有緘默權,整個過程變得很麻煩。

更重要的是,絕大多數投訴,都是很輕微的,比如投訴警察沒禮貌、說話大聲等,因此沒必要找另一個機構,投入更多的資源和時間來處理。

“如果投訴涉及很多嚴重違規,比如毆打等,可能就需要獨立委員會調查,但是目前看來沒必要。”郭琳廣說。過去5年,關于警察毆打的指控,沒有一項獲證明屬實,兩名警務人員涉嫌毆打被檢控,經審訊也被裁定無罪。

2012/2013年度,監警會通過了4884項指控,無法證實、無過錯以及虛假的,占近九成。經全面調查的指控中有約13%投訴屬實(6.7%獲證明屬實、4.0%未經舉報但證明屬實、1.9%無法完全證明屬實)。監警會通過的個案中,有173名警務人員遭紀律聆訊或在內部采取其他行動。其中,絕大多數是警告或訓喻等內部措施,少數是紀律聆訊,刑事訴訟數字為零。 投訴警察課每年提交給監警會幾千件案子,但是最終雙方持不同意見的幾乎為零。

香港的投訴警察制度,對于內地改善警民關系有何借鑒意義?郭琳廣說,內地借鑒香港的制度并不難。“硬件”很容易有,可以參考監警會條例制定有關成文的制度,但是“軟件”則要多交流溝通。

    比如,目前的制度下,投訴警察課不接受投訴,個案永遠都到不了監警會,監警會也不能主動提出調查。這看似是一個“制度漏洞”,但事實上,這個漏洞已經被文化補上了。“警隊有守法的文化,香港社會有監督的文化,所以不接受投訴這種事情不可能發生。即使警隊有這種想法,也不敢做。因為透明度很高,傳媒一旦爆出來, 涉事人員自身難保,會面臨控告。”郭琳廣認為,這種文化,可能需要較長時間去培養。

作者:    來源:人民日報
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