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瑞士非營利組織和慈善部門的監管機制
點擊:14661 次 添加時間:2014-12-21   

瑞士的慈善機構和非營利部門類型豐富,從規模和范圍來看均是如此。瑞士慈善機構和非營利組織發展歷史悠久。超過2/3的家庭都會定期捐贈。

國際慈善組織對200412月海嘯的反應凸顯了這一點:瑞士人均捐款45瑞士法郎,是所有國家里最多的①。來自私人資金的瑞士人均捐贈金額是挪威的2倍,是法國和德國的4倍,是美國的12倍②。

2011年底,瑞士共有12700家慈善基金會,總捐贈金額約為700億瑞士法郎,年度支出約為1015億瑞士法郎。大約一半在聯邦登記的基金會會進行國際捐助。

一、概念和法律定義

非政府組織(NGO)的概念是廣泛而多樣的,可以歸結為由獨立于政府以外運作的、不帶有任何商業性或營利性目的的自然人或法人創建的任何合法的實體。但是,不可以把政黨看作是非政府組織,與政黨形成對照的是,非政府組織謀求更廣泛的社會目標。

相關概念,比如非營利組織、慈善事業、志愿組織、民間社會組織、慈善基金會和非營利等,很多時候都有重疊,并可以與非政府組織的概念互換使用。例如,“非營利組織”通常在美國使用;而在英國則經常使用“志愿組織”或“慈善”的說法。

在瑞士的法律框架內,只有“不以營利為目的的組織”和“基金會”才被定義為非營利機構的法律形式,并受到瑞士不同法律要求和義務的制約。

1. 非政府組織(NGOs

非政府組織的定義是,以滿足公眾利益為目的的、基于私人倡議而建立起來的組織。非政府組織可以有多種不同的法律形式,多為協會或基金會。此外,該組織基本資源的主體必須來源于全國分支機構或個人成員的捐贈③。如果非政府組織從政府獲取資金,那么這一特定非政府組織能夠證明其并非受到政府或任何其他資金來源的影響就十分重要。

非政府組織應滿足下列條件:法律地位和法律形式的組織架構;由個人或不受國家支配的組織成立;具備不受政府部門控制的決策機構;以非營利或公共利益為目的,并將其置于其自身成員利益之上。因此,可以將非政府組織視為包括基金會在內的、涵蓋所有非營利及慈善組織的總稱。

2. 基金會

基金會是為了既定目的而負責管理某項資產(金錢、建筑物等)的法律實體。基金會可能是由家庭成員為紀念已故親人而建立的,例如皮埃爾· 吉安納達基金會;可能是為公共事業而建立的,例如弗朗茨· 韋伯基金會、國際人口與發展基金會;也可能是為幫助疾病、虐待和環境退化的受害者而建立的,如國際艾滋病協會。

由于許多瑞士基金會為私人所“擁有”,因此其應變能力相當強,所涵蓋的主題從為人文藝術研究提供贊助到為科學探索提供資金支持等。除了比較傳統的以社區服務為導向的慈善事業外,瑞士基金會越來越多地開始涉足國際發展和社會環境影響的問題。

3. 不以盈利為目的的協會

不以盈利為目的的協會是非政府組織最常見的法律形式,此類協會必須是非營利性的。倘若在其活動中產生盈利,那么所得利潤不應分給其成員,必須由協會以實現其目標為目的加以使用。

不以盈利為目的的協會在瑞士很多,是瑞士七百年民主歷史根基之所系。由于法律上的定義比較寬泛,因此靈活性大。協會圍繞體育、音樂、戲劇表演類興趣團體這樣的主題組建的,目的是環境保護、移民工人融入、和平、預防癌癥或特定的人權問題。

根據法律規定,協會被看成是自有權利的實體,可以雇傭員工、簽署協議;同樣,協會對以其名義而采取的行動承擔法律責任。

4. 具有國際組織地位(IGO)的基金會

國際資金和協調機構以法人身份而設立并以非營利“基金會”的名義在瑞士登記注冊的情形并不少見,其國際組織的身份為許多國家政府所承認。

在日內瓦,有35個國際非政府組織已經登記并簽署了總部協定、財政協定或與瑞士聯邦議會簽署了特權及豁免權的協議④。這樣的國際非政府組織及其員工被賦予了與聯合國組織和外交機構相同的地位。比如全球瘧疾基金會、肺結核和艾滋病(全球基金會)、WWF國際(世界自然基金會)以及IUCN(國際自然保護聯盟)等。盡管具備特殊的權限,這些國際非政府組織仍然要對聯邦基金會監事會負責并接受其監督。

二、瑞士非營利組織和慈善基金會類型多樣化

非政府組織及其定位具備多樣性。除了其法律地位外,非營利組織和慈善基金會也可按照使命類型、資金來源及其在多種形式伙伴關系中所扮演的角色進行區分。

1. 以主要目的作為區分的使命類型

非政府組織在從事公益活動,其活動可能涵蓋了廣泛的社會性的、以發展為導向的目標,從教育、衛生、社會工作、動物權利到環境、和平、移民、法律服務和發展。這些非政府組織在行使其職責時可以在國際上或國家內部起到積極作用。

慈善活動。為需要幫助的群體、社區或其他社會服務組織提供財政援助、捐助和志愿人員的慈善基金會或協會。慈善協會通過接受捐款來籌集資金。在瑞士,首屈一指的慈善事業和志愿服務機構是慈善保險庫(Charity Vault)⑤。慈善組織既可以是以世俗為基礎的,也可以是以宗教為基礎的。

服務和操作的導向性。除了其工作領域不同外,基金會或不以營利為目的的非政府組織的使命同樣也可以不同。有些組織在為那些邊緣群體提供服務,在彌合國家因缺乏資源而未能或無法彌合的鴻溝方面表現活躍。

研究和政策導向。為了對民主化或政策空間的擴大做出回應,非營利和慈善基金會在公共政策制定方面均已越來越多地承擔起了研究員的角色。非政府組織對此類政策問題持謹慎分析的態度,收集第一手數據,設定衡量指標,并通過自己的獨立研究活動提供政策反饋和建議。比如,始建于1971年的世界經濟論壇(WEF),它是一家不以盈利為目的的、受瑞士法律制約的基金會,“致力于改善世界狀況”,并著手通過項目、措施和報告,以及通過促進在經濟、地緣政治和全球性問題上的對話以實現這一目標⑥;其研究報告《全球競爭力報告》是年度出版物,該出版物對144個經濟體的競爭力全景加以評估,現已成為政府制定經濟政策的重要基準工具。

在瑞士,還有其他不以營利為目的非政府智囊團,在不同領域從事政策研究工作。比如瑞士社會經濟發展中心(CSEND),是日內瓦非政府智囊團之一,其職責在就業、貿易、環境和治理等聯系方面促進可持續發展⑦。

主張導向。一些非政府組織的主要目的是倡導進行必要的變革,從當前的實踐到政策再到治理架構均有涉及;它們通過游說取得有利的政治立場,并動員公眾支持他們的主張和需求。此類非利潤組織或基金會通過信息發布、監測、教育計劃和公共活動,致力于促進基本人權、保守和其他道德行為。

監督和監察團體導向。加上上述公共政策的作用,越來越多的非政府組織承擔起監察團體或監督的職責,以確保諸如人權、國家或國際舞臺上的國際人道主義法律等規則、規范或國際條約和公約得以遵守。

隨著公共信息法的實施,瑞士聯邦和州(省)政府面向公眾公開其記錄和數據庫。比如,獨立發展專家協會(IDEAS)的使命是,在有效性和政府機構及其簽約實施合作伙伴進行干預的影響力方面對瑞士海外發展援助的使用加以監督,簽約實施合作伙伴大多數是以發展為導向的瑞士非政府組織。

其他非政府組織的咨詢和能力建設。在非營利組織和慈善基金會的生態系統內,有一種非營利性機構的子種類,其主要目的是加強其他非政府組織的功能和機構能力,這種子種類更類似于以營利為目的領域內的咨詢和培訓機構。此類非政府組織通過在能力發展、組織發展或其他組織及管理事宜的咨詢上提供服務,為民間社會組織的良性運轉做出了貢獻。比如瑞士非政府組織管理協會旨在增強世界非政府組織的管理能力,以解決當今最具挑戰性的發展問題和人道主義關切。

2. 資金來源類型

非營利組織和慈善基金會可能會通過不同來源和渠道接受資金,資金源可分類如下:

私人捐贈。由較大的個人或家庭捐贈提供資金,如伊迪絲· 馬爾永基金會(巴塞爾)、阿加汗基金會(日內瓦)。

企業融資。由大型企業捐贈提供資金,如諾華基金會(巴塞爾)、瑞銀基金(蘇黎世)。

以社區為基礎。通過社會集資獲取資金,如兒童與生命—多米尼克· 羅高基金會(圣加侖)。

混合資金。通過包括個人、企業、其他私人基金會和政府機構等多種來源渠道獲取資金。

3.“捐贈經濟”或“慈善供應鏈”內的任務角色類型

“捐贈經濟”屬于以捐贈和聯系為基礎的一種經濟,而不是為謀利或個人物質利益而進行的一種交換形式。捐贈經濟并不依賴于與貨幣支付相對的交換貨物或勞動的概念。

在此背景下,慈善基金會往往在慈善供應鏈內從事多任務角色。具體來說,有三種不同的角色,即資金、中介組織和實施組織。

資助組織:“錢”。資助組織為當地執行組織、國際性的中介組織提供資金,如國際勞工組織、世界衛生組織。

中介組織:“信息匯集公司”。中介組織自官方、發展和自愿來源匯集資金,全球環境基金、綠色基金、全球瘧疾、結核病與艾滋病基金以及世界銀行等都是中介組織的例子。這些中介機構往往是非營利性的基金會。

實施組織:“實干家”。在低收入國家,實施組織是實施健康項目的地方組織,實施者采取各種形式,可以是政府機構(往往是在政府內負責實施特定項目的單位),也可以是非政府組織。這類組織獲取資金的來源往往多種多樣,包括中介和資助組織,以及來自各國政府的資金。

投資者的使命與影響:“變動天使”。在有關消除貧困和其他發展問題方面,慈善基金會正日益成為重要角色。此類基金會可以被視為貨幣類別的一部分;然而,這種新型基金會通過在具體發展計劃中大量投資,或通過以市場為導向的大量金融投資而在發展干預中采取積極的姿態。聯合國基金會是一項增加對聯合國及其發展議程支持力度的公益慈善事業。

比爾和梅林達· 蓋茨和休伊特家族代表著新一代的慈善家,他們將私營部門管理手段引入慈善部門中,例如通過設置表現標準和績效合同,以及與傳統捐助者相比更長時期的承諾等。

其活動家的議程和私營部門心態的溢出效應影響了瑞士的許多基金會,它們在贈款和國內外事物中的金融投資方面采取了類似的做法。鑒于私人慈善基金會為發展和變化準備的集體財務資源不斷增長,銀行及其他金融顧問也通過推動以價值為導向的投資產品和逐漸轉向以“影響或使命”為導向的投資級別參與了進來。

三、基金會和非營利組織的監管框架和治理基礎設施

1. 法律依據

瑞士與基金會治理有關的監管框架和基礎設施基于瑞士民法典。瑞士民法典第8089條涵蓋慈善基金會的組成、組織、監督、修改和解散,且界定并規范了“公共事業”的基金會。

相關法律也針對四種不同類型的基金會,即家庭基金會、企業基金會、非獨立基金會和信托基金以及公法基金會⑧。基金會接受聯邦政府的年度審計或州政府的監管,以確保基金會的資源使用與其目標相符合。基金會是一個相對剛性的法律結構:初創時一旦目標得以確立就不可改變。

此外,在瑞士,管理不以營利為目的協會的成立和運行的法律框架是基于瑞士民法典第6079條的規定,這些條款是協會組成、組織、地位、成員的權利和義務以及解散的基本規范。

瑞士國際私法法案第10章也適用于國際范圍內的基金會和協會。

2. 監管部門

為了確保這些條款得以遵守,聯邦基金會監事會負責對在瑞士境內登記注冊并受瑞士法律管轄的所有不以營利為目的的協會和慈善基金會進行監督、審計和檢查。

3. 強制措施

年度報告。監管當局的監控活動主要根據聯邦法院法律章程第84條進行,即“監管機構規定,基金會的財產應用于其預期目的。”在這種情況下,任何人想要創建基金會或對基金會的活動提出質詢均可向監管當局提出申請;監管當局也有聆聽與監督流程有關申訴的司法管轄權。

瑞士聯邦基金會監事會的職責主要包括:基金會項目活動的篩選(可選);對基金會的評估;審查年度審計報告;法規和規章的修訂;基金會的解散;兼并和資產轉讓;檢討義務的豁免,以及對基金會及其各機關的設計提出建議。

受托責任。基金會和非營利性協會的信托責任是,按照會計原則基金開支比率一類可接受的會計規則和原則進行正確簿記。這些組織需接受經過認可具備資格的第三方進行年度審計。包括管理層報告或年度報告在內,財務審計報告提交給有關監管機構進行審查和征稅。

4. 自愿或自我調節措施

基金會和非營利組織一樣,也都需要進行自我調節,相關的管治守則、歸類和基準認證非常重要。

1)瑞士基金會守則

瑞士基金會守則是具有里程碑意義的一種標準。這種采納并完成了歐洲首個面向資助型基金會的歐洲善治守則,是一種自愿守則。

瑞士基金會守則以“有效實現了基金會的宗旨”、“檢查和平衡”以及“透明度”三大原則為基礎。在26項建議以及基金會的創建、組織結構、管理、資助型金融以及投資政策主題中,對這些原則進行了進一步的解釋。每個建議都被詳細解讀并以案例研究加以說明,這些案例研究針對在特定的情況下該如何行動,待解答的問題及可能面臨的問題。

2)非營利組織守則

瑞士非營利組織為大型非營利企業提供指引,該守則于2006年獲得通過。它是專為互助組織籌款而設計的,互助組織可以選擇遵從該守則;對非營利組織具有強制性。瑞士非營利組織守則由大型互助組織(KPGH)會議主席加以闡述,并由瑞士公共事業基金會和ZEWO基金會負責監督。

非政府組織問責認證審核。私人認證機構瑞士通用公證行(SGS)已經開發出了一種認證計劃,以便對照國際最佳實踐以評估非政府組織的合規性,并建立一個從捐助者或授予人處接受贈款持續改進的框架⑨。通過應用這種標準,承授人可以檢測風險和弱點并做到防患于未然。采用第三方審核評估,當對非政府組織進行問責時可確保客觀性和公正性。非政府組織的表現是針對101項核實的指標進行評估的結果,這些指標可以歸為四個角度,即該領域的最佳做法、捐獻者的期望、管理組件和持續改進。

ZEWO面向慈善機構的“批準印章”。ZEWO批準印章在瑞士別具一格,以瑞士非營利組織守則為基礎。此標準區分那些以一種盡責的方式管理其委托資金的非營利組織。ZEWO批準印章證明,此次捐款將經濟有效地用于其指定的用途。它代表提供透明信息和真實公允財務報告的組織,這些組織具有獨立且適當的控制機制,提供公開的溝通方式,并據此以公平的方式獲取資金。總部設在瑞士的非營利組織均可申請ZEWO批準印章,其前提條件是,該組織致力于執行社會、人道主義和社會經濟文化方面的任務或保護自然和環境,而組織成立至少兩年。

ZEWO基金會是一家獨立機構⑩,ICFO(籌款組織國際委員會—國家指導機構協會)成員,定期檢查其成員的透明度。籌款組織國際委員會的職責是幫助協調認證程序和標準,提供在認證問題上的討論和辯論平臺。

四、主要挑戰和發展未來

過去十年中,瑞士慈善事業的規模和影響都在加強,但仍存在不少挑戰。

1. 非政府組織在透明度和良好治理方面面臨挑戰

非政府組織和慈善機構的透明度和良好的治理仍面臨著重大挑戰,考慮到合法性及對非營利組織的金融問責和對慈善機構的誠信考量,情況尤為嚴峻。核心是它們在實現預期影響時的能力問題。

通過各種自我監督管理的舉措及更加多樣化的監管措施,對非營利組織和慈善機構的問責將繼續得到加強。研究機構和其他監管機構的介入,使得慈善機構的表現不斷提高,確保捐贈能得到合理的使用。同樣,慈善基金會更加專業的管理方法在增強該行業的表現上很重要。

2. 擴大非政府組織研究和學習平臺的需要

在可持續發展、人權、人道主義行動、氣候變化以及其他許多公眾關切領域,非政府組織已被看成是關鍵的第三個部門。在上個世紀八九十年代,非政府組織的數量在全球范圍內快速增加。目前尚沒有全面、準確的統計數據。據聯合國估計,2000年全球約有35000家大型非政府組織,這些非政府組織從援助、合同、贈款和私人捐款等獲得的總資源的準確數字尚不清楚。

“日內瓦國際”是非政府組織、國際組織標準和國際發展部門的重要組成部分,涵蓋大學、獨立研究中心和智囊團,以確保其可持續發展。需要擴大目前的學習平臺,以支持非政府組織和嵌入式國際發展集群的效率和效益。需要進行更多的研究,了解不同政治制度下、發展水平,文化和歷史遺產的動態社會結構轉型。到目前為止,相關理論并不系統,并不足以為社會變革提供充分的參考。

3. 需要更強大更細微的數據庫以支持更精確的分析

在許多國家中尚沒有可靠的統計數據,以便更好地進行規劃和監控。在全國范圍內匯集的數據掩蓋了其內部差距,對更有效地進行資源分配起到了阻礙作用。雖然基金會正日益被視為起到了“改變天使”的作用,并采取了管理方法,但是擁有更及時、更準確、更多國家以更精細的數據進行分析會變得至關重要。

(作者系瑞士日內瓦社會經濟發展中心教授)

    

①籌款組織國際委員會:《海嘯捐款之國際比較》,2005年。

②《推進瑞士的慈善事業:慈善部門合作和認可之遠景》,2010年,1796基金會。

③聯合國經濟及社會理事會:《尋求參與聯合國的非政府組織數目記錄》,2013820日。

④瑞士聯邦外交部,2013817日。

⑤有關慈善保險庫的信息及其瑞士慈善組織的列表,可在http://www.charity-charities.org/Switzerland-charities/Switzerland.htm中獲取。

⑥有關世界經濟論壇的信息,可以訪問http://www.weforum.org/faq.

⑦有關瑞士社會經濟發展中心的信息,可以訪問http://www.csend.org.

⑧雅各布 · D.,斯圖登·G.:“瑞士基金會法律:概述及當前在民事和稅法方面的發展”(論文已出版),201388日。http://www.rwi.uzh.ch/lehreforschung/alphabetisch/jakob/lehre/unterlagenfs12/artmarketstudies12/EMAMS_Foundation_Law_Reader.pdf.

⑨私人認證機構瑞士通用公證行的非政府組織基準測試服務。⑩有關Zewo基金會的信息,可以訪問http://www.zewo.ch/ueber_uns/about-us.

 

 

 

作者:    來源:2014年第2-3期《中國機構改革與管理》
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